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Décryptage Le développement social pour tous ceux qui n’y croient pas - 4e partie

Dans l’optique d’une publication à venir sur le sujet, il a paru nécessaire au Journal de l’action sociale, en partenariat avec l’Odas, de consacrer la rubrique Décryptage de cinq de ses numéros à l’explicitation du développement social. Après être revenus sur ses origines, sa raison d’être (Lire la première séquence), ses objectifs concrets (Lire la seconde séquence), et les acteurs qui y sont nécessairement impliqués (Lire la troisième séquence.
Nous l’avons vu dans la dernière séquence : pour réussir le développement social les acteurs impliqués – institutions publiques, associations, travailleurs sociaux – doivent pouvoir redéfinir leur complémentarité, repenser leur coopération et même, pour les derniers, leur rôle. Et pour y parvenir, plusieurs conditions à la fois stratégiques et opérationnelles doivent être réunies. Nous ferons le point sur les premières dans cet article et sur les secondes dans le prochain.


La mise en oeuvre du développement social défini comme une démarche de revitalisation des liens et des repères doit nécessairement s’appuyer sur une conception globale de l’action publique. L’élaboration du projet de développement social impliquant une multitude d’acteurs suppose dès lors de s’engager dans une logique de décloisonnement des approches institutionnelles et professionnelles.
De plus, alors que l’on souhaite mobiliser les usagers et les habitants, rien n’est plus dévastateur dans l’opinion que l’incapacité des institutions à harmoniser leurs interventions. Une étude menée dans un département a pu démontrer par exemple qu’un bénéficiaire du RSA rencontrait en moyenne douze personnes avant de pouvoir s’adresser à un recruteur potentiel.

S’APPUYER SUR LE PARTENARIAT DE CONNAISSANCE

Chacun agit dans sa sphère de compétences, sans rechercher la nécessaire complémentarité avec les autres, plus soucieux de dominer que de coopérer. Or la nécessité d’une forte cohérence de la réponse publique s’avère décisive lorsqu’il s’agit de la restauration du vivre ensemble.


Il s’agit là d’ailleurs d’une préoccupation ancienne et constante des évaluateurs. Pourtant, à mesure que la législation et les organisations se complexifient, ces cloisonnements ont tendance à se renforcer. Les partenariats sont de plus en plus difficiles à construire et, lorsqu’ils existent, ils demeurent extrêmement fragiles.
Sans nier la complexité des phénomènes qui entrent en jeu pour expliquer cet état de fait, on peut avancer une hypothèse : la plupart des partenariats sont des partenariats de gestion, avant d’être des partenariats de conviction. Le souci du partenariat se décline principalement dans la mise en œuvre des dispositifs. Cela aboutit à un nombre impressionnant de commissions qui traitent des mêmes affaires, chacune avec leur partition. Le risque est grand de voir alors les responsables s’enfermer dans la seule organisation des circuits et des réunions, au détriment de la réflexion sur le sens et l’efficacité de l’action.
De même, lorsque les collectivités s’engagent dans une démarche de planification, à l’instar des départements avec leurs schémas d’action sociale et médico-sociale, il est rare qu’ils la mènent avec d’autres partenaires en raison de la prégnance d’enjeux financiers et d’image qui les isolent.
Ils se privent ainsi d’atouts précieux pour appréhender les attentes et besoins réels des populations. C’est pourquoi on ne saurait trop insister sur l’utilité de faire du diagnostic partagé un préalable à toute décision et que ce diagnostic permette la mise en synergie de toutes les forces du territoire. Seule une compréhension commune des réalités du territoire peut permettre de progresser vers un partenariat de conviction. À défaut, le partenariat restera purement formel et il ne sera pas possible d’identifier des valeurs communes pour favoriser la connaissance et la reconnaissance mutuelle des partenaires. Or, sans cette volonté de rechercher ce qui unit et de le formaliser dans un document qui engage les parties, il ne sera guère possible d’harmoniser les interventions des uns et des autres sur un territoire donné. Le recours à une charte éthique de l’observation partagée ne doit donc pas être exclu.
Il s’agit en effet de l’enjeu principal d’une réorganisation des pouvoirs publics qui ne peut être efficace qu’en s’attaquant autant aux modes de fonctionnement qu’à la finalité de l’action.
Enfin, parce que le but de l’observation est bien de mieux répondre aux besoins du territoire et des populations qui y vivent, l’observation doit s’enrichir des connaissances des acteurs de terrain en se déclinant par bassin de vie. Ce qui signifie que lorsqu’il est animé par une collectivité, ce partenariat reposera nécessairement sur une territorialisation et une déconcentration de ses activités et services. Pour réussir un bon diagnostic, il faudra donc associer non seulement toutes les institutions concernées mais aussi relier dans chaque administration les connaissances des services centraux et des services œuvrant sur les quartiers dans les villes ou dans les territoires infradépartementaux. C’est ambitieux, mais sans cette alliance des cultures le développement social s’avérera bien aléatoire.

L’OBSERVATION AU SERVICE DU POLITIQUE

L’organisation de la démarche d’observation étant précisée, il faut alors s’interroger sur le contenu même de l’observation, qui conditionne son influence sur l’action politique. En effet, l’observation est encore trop souvent perçue comme l’affaire de techniciens, voire de statisticiens. Et il est rare qu’elle s’affirme comme l’étape incontournable d’un processus de décision. C’est la résultante d’une séparation entretenue de longue date entre savoir et pouvoir. Une distinction nécessaire sur le plan méthodologique, mais qui se révèle contre-productive lorsqu’elle entraîne une distanciation vis-àvis du politique.
De plus, lorsque l’observation des besoins sociaux est réalisée, elle l’est dans la plupart des cas sans grande ambition, sans discussion préalable sur ses objectifs et sur les valeurs qui la sous-tendent. L’observation se trouve, de fait, réduite à sa seule dimension quantitative, alors que l’on sait que l’approche qualitative peut en contredire les conclusions.
Le constat est d’autant plus inquiétant que l’analyse des besoins sociaux est encore trop souvent enfermée dans une vision restrictive de la question sociale. Elle reste le plus souvent axée uniquement sur les “publics” et non sur l’ensemble de la population. En outre, elle porte sur la seule précarité économique en négligeant les phénomènes de précarité relationnelle et identitaire.
Quant à l’analyse de l’offre de services, elle s’effectue à travers les seules réponses sociales au détriment de l’ensemble des réponses locales (culturelles, sportives, éducatives, urbaines…). Et même lorsque cette analyse se développe sur le terrain de la politique de la ville, où elle s’avère plus globale, elle n’en demeure pas moins segmentée sur le plan territorial, puisqu’elle ne concerne que les quartiers dits “prioritaires”.
C’est pourquoi, quel que soit le destinataire d’une analyse des besoins sociaux (villes ou départements), il est indispensable de l’inscrire très explicitement dans une mission générale de prévention, qu’il faut définir dans ses finalités et ses contours. Lancer une démarche d’observation nécessite donc l’élaboration préalable d’un cahier des charges à forte résonance politique et éthique. En veillant à ce que la question du projet de société en matière de civisme et de solidarité en constitue l’épine dorsale.
C’est indispensable pour conférer à cette analyse, dans sa réalisation comme dans sa résonance, une légitimité allant bien au-delà du seul secteur social ou des seuls quartiers prioritaires.
De ce point de vue, le rapprochement avec tous ceux qui œuvrent dans la perspective du développement durable (animateurs des Agendas 21 par exemple) peu être fort utile.
C’est ainsi que l’on parviendra à la nécessaire mise en cohérence des démarches d’observation menées de manière disparate. Il sera alors possible d’organiser un débat dans chaque assemblée délibérante pour dresser un véritable diagnostic de l’état présent et futur du vivre-ensemble, afin d’agir efficacement sur sa préservation.

QUEL TERRITOIRE POUR QUEL PROJET ?

En matière de développement social local, il n’existe pas de territoire d’intervention idéal. Dans le cas d’expériences réussies, c’est en réalité le projet qui façonne le territoire.
Il est cependant important de faire coïncider, dans la mesure du possible, ce territoire de projet avec un territoire de coordination des acteurs locaux. C’est d’autant plus nécessaire que la mobilisation des énergies locales repose sur un sentiment d’appartenance.
Il est donc éminemment souhaitable que la territorialisation de l’action publique des collectivités locales se réfère comme critère d’organisation aux bassins de vie. C’est d’ailleurs le cas en ce qui concerne les départements. Lorsqu’ils ont voulu déconcentrer leur action sur des territoires infradépartementaux, ils ont fait prévaloir les critères socio-économiques pour les délimiter.
Il reste que les départements sont confrontés à une dérive gestionnaire, tout particulièrement en matière sociale, qui ne favorise guère l’implication des travailleurs sociaux dans le développement social. Avec la multiplication des procédures pour l’accès aux droits, la gestion décentralisée de certaines allocations, le travail administratif représente une part croissante de l’activité des travailleurs sociaux. C’est pourquoi, de nombreux départements s’interrogent aujourd’hui sur la manière d’impliquer réellement le travail social dans le développement social en expérimentant toutes les hypothèses permettant de renforcer l’ancrage des professionnels sur l’expertise collective et l’animation des territoires.
Ces évolutions impliquent de considérer de nouvelles répartitions des tâches, en confiant notamment certaines tâches à des secrétaires médico-sociales afin de permettre aux travailleurs sociaux de consacrer davantage de temps à leur cœur de mission. C’est d’autant plus envisageable qu’une partie non négligeable des personnes qui sollicitent aujourd’hui les services sociaux n’ont besoin que d’un conseil ou d’une aide ponctuelle, en particulier sur les aspects administratifs de l’accès au droit, et non d’un accompagnement social dans la durée.
D’autres départements explorent de nouvelles voies en repensant leur lien avec les caisses d’allocations familiales ou Pôle emploi. Car plus personne n’en doute, des marges d’évolution existent pour donner un nouveau sens au travail social et pour gagner en efficacité.
Il reste que ces démarches ne pourront aboutir si notre conception de la prise de risque n’est pas à son tour interrogée. Comment agir en faveur du développement social lorsque les normes sécuritaires et les procédures bloquent toute créativité ? Cette question renvoie notamment aux relations entre professionnels et bénévoles qui mériteraient d’être repensées (voir 2e séquence). Plus largement, l’enjeu de la prise de risque fait référence au défi de la confiance, clé pour la mise en œuvre d’une nouvelle gouvernance territoriale. ■
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Les publications de l’Odas traitant du développement social
Cliquer sur le titre pour plus d’infos

> Cahier de l’Odas - Recherche action « Les villes et le lien social » - Juin 2013
> Lettre de l’Odas - « Les villes et le vivre ensemble. Enquête sur les priorités politiques et stratégiques des villes de plus de 30.000 habitants » - Mai 2013
> Lettre de l’Odas - « Développement local et performance sociale : Où en sont les Départements ? » - Novembre 2010
> Les Cahiers de l’ODAS - « Développement social local : Les voies de l’action au service du changement » - Juin 2007
> Lettre de l’ODAS - « Les maires et le vivre-ensemble - Les nouveaux contours de l’action municipale en matière de solidarité » - Avril 2007
> Rapport de l’ODAS - « Travail social et développement social : La formation initiale au coeur du changement » - Novembre 2002
> Ouvrage « Décentralisation : de l’action sociale au développement social - Etat des lieux et perspectives » - 2001
> Les Cahiers de l’ODAS - « Les Maires et le lien social » - Novembre 1998
> Les Cahiers de l’ODAS - « Pouvoirs locaux : vers une nouvelle réponse sociale » - Octobre 1997

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