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Politiques de soutien à l’autonomie

Depuis sa création l’ODAS a conduit plusieurs enquêtes et études sur la prise en charge du vieillissement et les politiques en faveur du maintien dans l’autonomie. Ces travaux concernent en particulier l’observation et le diagnostic des besoins des personnes âgées, ainsi que l’adéquation des réponses proposées, aussi bien à travers l’élaboration et la mise en œuvre des allocations, que dans le cadre des stratégies et organisations des collectivités locales et territoriales.

Les études de l’Odas ont, entre autres, apporté des arguments en faveur d’une plus grande convergence des politiques personnes âgées et personnes handicapées autour de la notion de perte d’autonomie, sans tenir compte de l’âge. Dans cette logique, l’Odas promeut un regard positif sur le vieillissement, considérant les personnes âgées comme une richesse et non un poids pour notre société et considère qu’il est essentiel de préserver le plus longtemps possible l’autonomie de ces personnes par une politique forte de prévention et de lutte contre l’isolement. Les études de l’Odas ont également insisté, dans une recherche d’efficience des politiques, sur la nécessité de renforcer la coopération entre acteurs.

Dans cette rubrique retrouvez les dernières publications sur le sujet, ainsi que les travaux en cours.

>>Contact : Estelle CAMUS

Les dernières publications

Publication - « Soutien aux personnes âgées immigrées - Recueil de bonnes pratiques » - Décembre 2018
Rapport de l’Odas - « Service des allocations de soutien à l’autonomie. Où en est-on ? » - Décembre 2015
« Optimiser le soutien à domicile des (...)

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Recherche action : « La place des aînés dans la cité »

Notre société a fait de la retraite une véritable barrière entre les âges, qui contribue à la mise à l’écart des plus âgés de nos concitoyens et à la diffusion d’une vision dévalorisante de la vieillesse. Or, le cloisonnement entretenu entre les personnes (...)

Notre société a fait de la retraite une véritable barrière entre les âges, qui contribue à la mise à l’écart des plus âgés de nos concitoyens et à la diffusion d’une vision dévalorisante de la vieillesse. Or, le cloisonnement entretenu entre les personnes âgées et le reste de la société est non seulement nocif en tant que tel, mais nous prive d’un atout considérable tant pour le développement des liens sociaux que pour le développement économique de notre pays. En effet, celui-ci a bien du mal à attribuer aux personnes âgées un rôle déterminant dans la production de richesses. Car si une minorité d’entre elles, touchée par des incapacités a besoin d’être soutenue, la grande majorité pourrait être mobilisée sur les terrains économique, éducatif et sociétal. Autrement dit, la définition d’un rôle moteur des personnes âgées dans leur territoire de vie servirait non seulement leur intérêt en favorisant le « bien vieillir », mais également celui de toute la société, comme facteur de croissance et de cohésion sociale. Dans un pays où un tiers de la population aura demain plus de 60 ans, les enjeux sont considérables et nécessitent la mise en œuvre de dynamiques nouvelles et ambitieuses.

Cette évolution est déjà amorcée, notamment avec la loi d’adaptation de la société au vieillissement, votée le 28 décembre 2015. Loi d’orientation, elle dépasse le simple cadre de la prise en charge de la dépendance pour s’articuler autour de trois priorités : l’anticipation, l’adaptation et l’accompagnement. Comme le rappelle l’exposé des motifs : « cette dynamique d’ensemble permet de porter un nouveau regard sur les âgés, de consacrer leur place, de reconnaître leur rôle fondamental dans la société et de saisir le potentiel que représente la croissance démographique pour la croissance et l’emploi ». D’autres initiatives, à l’exemple du programme MONALISA ou de la démarche Villes Amies des Aînées, antérieures à la loi, participent de cette ambition.

La loi a également renforcé le positionnement des Caisses de retraite, en confirmant le rôle stratégique de l’Inter-régime (CNAV, CCMSA, RSI CNRACL) en matière de prévention de la perte d’autonomie et de « Bien vieillir ». Du côté des collectivités, si les Départements ont été renforcés par la loi ASV dans leur mission de coordonnateurs des politiques d’autonomie, les communes ont également une antériorité en matière de soutien aux personnes âgées et la capacité à mobiliser de nombreux leviers d’action autres que l’action sociale (urbanisme, logement, transport, culture, éducation…). Par ailleurs, une étude récente du Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET) a révélé la part croissante de personnes âgées dans les quartiers en politiques de la ville. Aussi, en tenant compte de la multiplicité des acteurs et d’une approche nécessairement transversale, la loi ASV a posé les bases d’une nouvelle gouvernance des politiques publiques en faveurs des personnes âgées : Conseil départemental de la citoyenneté et de l’autonomie, Conférences des financeurs…
Ces avancées sont donc utiles mais il faut aller plus loin que promouvoir l’autonomie et la dignité des personnes âgées et la lutte contre la solitude. Il s’agit bien plus fondamentalement de repenser le rôle éducatif et économique des personnes âgées dans notre société. Dès 1994, plusieurs études conduites par l’Odas ont permis de mettre en relief, à travers l’observation des attentes des personnes et l’inadéquation des réponses publiques, la nécessité d’inverser notre regard sur les aînés. Ce fut notamment le cas lors d’une l’enquête auprès des personnes de plus de 75 ans des villes de Cannes, Issy-les-Moulineaux et Roanne.
De même, le travail de recensement et d’expertise d’actions inspirantes mené par l’Agence des Pratiques et Initiatives locales (www.apriles.net), a permis de mesurer à quel point la mobilisation de retraités, notamment auprès d’enfants et de jeunes, pouvaient avoir un impact positif sur les deux publics concernés, certains aînés n’hésitant pas à parler de « boucliers contre la dépendance ». Parmi ces initiatives on peut distinguer notamment l’Outil en mains, Lire et faire lire, mais aussi la démarche d’ECTI… C’est pourquoi, fort de ces constats, l’Odas n’hésite pas à soutenir des initiatives telles queLa Journée Citoyenne, qui favorise concrètement la collaboration des âges.

C’est pourquoi, forts de ces enseignements, il faut maintenant identifier tout ce qui, dans un territoire déterminé, peut contribuer à généraliser des dynamiques d’inclusion de toutes les personnes âgées, ce qui nécessite de rechercher de nouvelles formes de coopération entre tous les acteurs concernés dont bien évidemment les habitants eux-mêmes.

MODALITES DE MISE EN ŒUVRE DE LA RECHERCHE-ACTION
L’Odas engage, en partenariat avec la CCMSA, la CNAV, les autres membres de l’inter-régime et des partenaires potentiellement concernés par les dynamiques de territoires (CGET, Association de Maires), une recherche-action (qui durera de deux à trois ans - 2018-2020) dans quelques communes ou intercommunalités déjà fortement impliquées dans cette problématique : Angers, Arras, Bordeaux, Paris et Saint-Jean-de-Maurienne. Le département de la Marne a indiqué en fin d’année son souhait de participer à cette démarche, et l’AG2R – La Mondiale Champagne/Ardenne s’est engagé pour soutenir ce projet. Des partenariats avec d’autres organismes de protection sociale, comme La Mutualité Française, sont envisagés.

Le premier objectif de cette recherche-action visera à identifier dans chaque territoire les leviers spécifiques permettant d’associer le plus grand nombre possible de personnes âgées à des démarches de revitalisation des liens sociaux et de développement local, à travers notamment leur capacité éducative et leur disponibilité. Ce qui permettrait, par exemple, de lancer des actions nouvelles dans l’école, les collèges et les espaces d’insertion. Pour y parvenir, il faudra aussi identifier toutes les démarches et services aptes à mobiliser les personnes âgées, mais aussi à modifier le regard condescendant qui imprègne encore trop souvent les dynamiques intergénérationnelles.

Le second objectif portera sur la nécessité de dégager de ces diverses actions les enseignements susceptibles d’intéresser tous les autres territoires. Car durant toute la recherche-action, on sélectionnera les éléments stratégiques et opérationnels permettant de construire une méthodologie pour faciliter la généralisation des bonnes pratiques. Notons enfin que cette démarche pourrait contribuer au renouvellement de la connaissance et des modes opératoires du bénévolat.

Le troisième objectif consistera à rechercher de nouveaux modes de coopération entre les communes, les départements, les organismes de protection sociale, les diverses services de l’Etat impliqués sur le terrain, les associations et les habitants. Car toutes les études de l’Odas montrent la nécessité de définir de nouvelles formes de collaboration pour passer d’un partenariat subi ou ponctuel à un partenariat de conviction et d’action globale. La réalisation de cet objectif sera facilitée grâce à l’utilisation des résultats obtenus par les dernières recherches-action menées par l’Odas (cf. supra).

La première étape de la recherche-action consiste dans la mise en place dans chaque collectivité d’un comité de pilotage, permettant une collaboration active entre les acteurs concernés. Celui-ci a pour mission de dresser un diagnostic de la situation puis de définir les axes prioritaires que chaque collectivité souhaite investir (éducation, insertion des jeunes, participation citoyenne…). A partir de ce recensement des besoins, sont alors définies les modalités de réalisation des objectifs, dont notamment la mobilisation des aînés, la coopération entre les différents professionnels, et l’évaluation des résultats. En outre, cette instance de concertation peut définir les pistes permettant d’associer l’ensemble de la population à cette dynamique.

Enfin il est important de relever que cette recherche-action est suivie par un comité de pilotage national, composé de représentants des partenaires impliqués. Ce comité auditionnera par ailleurs des personnalités qualifiées.

> Contact : Arthur Caillier

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Enquête flash : L’incidence de la Conférence des financeurs de la Prévention de la Perte d’Autonomie sur les actions collectives de préventions

A l’occasion de la concertation nationale Grand âge et autonomie, la Cnav a sollicité l’Odas pour conduire une enquête sur les actions collectives de prévention mises en œuvre dans le cadre des Conférences des financeurs. Retour sur les principaux (...)

A l’occasion de la concertation nationale Grand âge et autonomie, la Cnav a sollicité l’Odas pour conduire une enquête sur les actions collectives de prévention mises en œuvre dans le cadre des Conférences des financeurs. Retour sur les principaux constats qui conforte la place des caisses de retraite.

La salle municipale d’Herserange résonne d’éclats de rire et la petite vingtaine de retraités présents est unanime « Qu’est-ce que ça fait du bien ! ». En ce mois de novembre, ils sont venus participer à une séance de yoga du rire, une des 31 actions collectives proposées sur le territoire de Longwy par la Conférence des financeurs de Meurthe et Moselle, dans le cadre de son appel à projet 2018. De l’atelier mémoire aux test de sécurité routière ou à l’initiation au numérique, toutes ces activités ont le même but : encourager les personnes âgées à adopter de nouveaux comportements pour prévenir les effets du vieillissement et favoriser le bien vieillir.

Depuis plusieurs années, la CNAV a fait de la prévention de la perte d’autonomie, notamment auprès des retraités les plus fragiles, une priorité de sa politique d’action sociale. Cette politique s’inscrit pleinement dans les objectifs de la loi du 28 décembre 2015 relative à l’Adaptation de la Société au Vieillissement, qui a instauré la mise en place, dans chaque territoire départemental, d’une Conférence des Financeurs de la Prévention de la Perte d’Autonomie (CFPPA). La mise en œuvre de ces actions collectives de prévention (ACP) est une des priorités fixées aux CFPPA. Progressivement mise en place dans chaque département à partir de 2016, pour couvrir l’intégralité des départements métropolitains en 2017, elles regroupent localement les conseils départementaux, les caisses de retraite, les agences régionales de santé (ARS), les caisses complémentaires, les mutuelles …, qui chacune de leurs côtés financent des actions individuelles et collectives de prévention. Avec pour objectif de mieux coordonner leurs financements et de donner plus d’envergure à leurs actions, via l’attribution de financements complémentaires par la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA). Comme le rappelle Frédérique Garlaud, directrice nationale de l’action sociale à la Cnav, « La prévention fait partie de l’ADN de l’Assurance Retraite. Avant même la création des CFPPA, les structures interrégime ont favorisé le développement d’une offre d’actions collectives de prévention auprès des retraités et un maillage du territoire. Il nous semblait intéressant de pouvoir objectiver la plus-value des caisses de retraite au sein des CFPPA, d’apprécier l’investissement de ces dernières en matière d’actions collectives, et de vérifier que l’effet levier souhaité était au rendez-vous ».

C’est pourquoi au mois de novembre 2017, la CNAV a confié à l’Odas, la réalisation d’une « enquête flash », afin d’une part d’évaluer l’impact de la CFPPA sur le développement et la programmation d’actions collectives de prévention (ACP) et d’autre part d’objectiver la place des Carsat et des structures interrégime, en matière de prévention, au sein des CFPPA.

L’effet booster
L’un des premiers enseignements de l’enquête conduite par l’Odas (voir encadré) est la montée en puissance des CFPPA en matière d’actions collectives de prévention. Elle se traduit par l’augmentation des moyens mobilisés, tout comme par celle du nombres d’actions réalisées et du nombre des participants. De 67 millions d’euros en 2016, les financements engagés ont atteint les 96 millions en 2017 et cette croissance semble se poursuivre en 2018, bien que ralentie. Preuve de leur engagement, les Carsats et les structures interrégime apportent la moitié des financements hors concours CNSA, même si ces derniers restent majoritaires (58%). « Ces financements supplémentaires ont donné plus d’envergure à la politique de prévention, reconnaît Sophie de Nicolaï, directrice déléguée à la Carsat Sud-Est. Ils nous permettent de développer des programmes plus ambitieux, que nous n’aurions pas pu conduire seuls. Comme les ateliers à distance de l’association Au Bout du fil que nous avons déployés sur trois départements grâce au soutien de leurs CFPPA ».

D’autre part, l’enquête met l’accent sur la plus grande diversité des opérateurs et des actions proposées, constat que partagent les Carsats que les Départements interrogés. Ils estiment que les CFPPA ont favorisé l’émergence d’acteurs qui n’étaient pas précédemment identifiés sur leurs territoires, notamment des porteurs de projet locaux, clubs du troisième âge, centres sociaux, associations culturelles et sportives... Sont également cités les acteurs du secteur médico-social dont les services à domicile, ou des opérateurs nationaux tels que Siel Bleu. De plus, les réponses témoignent aussi d’un élargissement de l’offre. A côté des thématiques traditionnelles (équilibre, mémoire,…), des actions moins orientées « prévention » se développent à l’exemple de celles proposées en Meurthe et Moselle et dans de nombreux départements. Elles peuvent même prendre des formes très innovantes comme le programme « Aidants-aidés, une qualité de vie à préserver » construit par la CARSAT Aquitaine, financé par six CFPPA de son territoire, et qui propose notamment un théâtre forum, des ateliers de formation et des vidéos. Cette diversification, associée à une meilleure couverture territoriale permet de toucher des publics plus éloignées de l’offre de prévention, telles les personnes en précarité. En revanche, la participation des jeunes retraités progressent peu.

Des caisses de retraite légitimée
Cette enquête met également en relief l’expérience acquise par les structures interrégime ainsi que leur ingénierie, valorisée par de nombreuses CFPPA. C’est le cas, entre autres, des Observatoires de la Fragilité (voir JAS n°214), dont les données ont été fréquemment utilisées pour établir le programme d’actions concerté des Conférences. C’est également le cas, dans une moindre mesure, pour les référentiels établis par la Cnav et Santé Publique France, à l’attention des porteurs de projets du programme interrégime de prévention : un tiers des départements répondants estiment que leur CFPPA s’y réfèrent lors des appels à projets. Cette reconnaissance de la légitimité des caisses de retraite se traduit enfin dans l’augmentation très nette des conventionnements passés entre les CFPPA et les structures interrégime. Si la majorité portent uniquement sur l’attribution des concours CNSA, des délégations de gestion de ces derniers aux Carsat sont pratiquées par un tiers des CFPPA et tendent à se développer. Comme le confirme Sophie de Nicolaï « Les Conférences ont permis d’améliorer la visibilité de chacun, de mieux se connaitre. Nous nous enrichissons mutuellement et réinterrogeons nos pratiques, afin d’avoir une approche plus homogène ».

Le travail de l’Odas fait également apparaitre des pistes d’amélioration. Comme le souligne Manon Bonnet, Chargée de mission à la CNSA, « il y a un réel enjeu autour de l’évaluation des actions financées, un travail que nous portons à la CNSA avec l’ensemble des acteurs, à la fois pour préciser les critères de sélections des projets mais également pour en mesurer l’impact ». Pour Jean-Pierre Aquino, membre de la commission d’action sanitaire et sociale de la Cnav, « s’il est encore un peu tôt pour dresser un bilan des CFPPA, cette enquête confirme que des évolutions sont nécessaires, notamment autour de la gouvernance. Le pilotage national pourrait intégrer d’autres acteurs, dont les personnes âgées elles-mêmes, mais également porter une vision plus large de la prévention, avec la conviction que la perte d’autonomie n’est pas une fatalité ».

L’enquête de l’Odas Elle a (...)

L’enquête de l’Odas
Elle a été menée entre le 21 novembre 2018 et le 15 janvier 2019, auprès de l’ensemble des Carsat et Départements métropolitains.
Deux deux questionnaires ont été élaborés lors d’une réunion de cadrage réunissant des représentants de la Direction de l’Action sociale de la CNAV, des Carsat, de la Caisse Nationale de Soutien à l’Autonomie (CNSA) et de l’Odas. L’un des questionnaires est destiné aux Départements, qui président les CFPPA et qui perçoivent les deux concours financiers (« forfait autonomie » et « autres actions de prévention ») que la CNSA attribue aux CFPPA. L’autre est destiné aux Carsat, membre de droit de la CFPPA et un des principaux acteurs de la prévention de la perte d’autonomie sur les territoires, à travers notamment les structures interrégime (ASEPT, PRIF…). Ils concernent les trois premières années de fonctionnement de la CFPPA.
Ces deux questionnaires comportent sept items concernant : les conventions établies entre les Carsat/structures interrégime (ASEPT, PRIF…) et les Départements ; l’émergence de nouvelles formes/thématiques d’ACP, de nouveaux opérateurs, de nouveaux publics ; l’utilisation par les CFPPA du référentiel des programmes de prévention de l’interrégime et des travaux des Observatoires des fragilité (questions posées uniquement aux Départements) ; les plus-value apportées par les CFPPA et les points de vigilance, sur le développement des actions de prévention (questions posées uniquement aux Carsat).
La totalité des Carsat et 59 Départements y ont répondu.
Les résultats définitifs ont été présentés le 12 février à la commission d’action sociale de la CNAV.
Les modalités de publication d’un rapport seront prochainement envisagées entre la CNAV et l’Odas.

>>Contact : Estelle Camus

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Accompagnement à la mise en oeuvre de la Maison Départementale de l’Autonomie en Haute-Loire

« Nous sommes réunis pour construire ensemble, avec nos partenaires, un dispositif qui permette d’améliorer les réponses aux personnes âgées et aux personnes handicapées de notre département. Nous sommes nombreux à constater des besoins en matière (...)

« Nous sommes réunis pour construire ensemble, avec nos partenaires, un dispositif qui permette d’améliorer les réponses aux personnes âgées et aux personnes handicapées de notre département. Nous sommes nombreux à constater des besoins en matière d’accueil, mais aussi en matière d’information, notamment sur les aides techniques. La future MDA doit non seulement être un lieu ressource pour tous les habitant , mais également mobiliser l’ensemble des services, des partenaires et de la population du Département autour de l’inclusion de ces personnes ». C’est par ces mots que le Président du Conseil Départemental, Jean-Pierre MARCON, a ouvert ce chantier d’envergure qui s’engage avec le soutien méthodologique de l’Odas. Un projet qui s’inscrit très directement dans les objectifs de la feuille de route définie par le Département pour la période 2015-2021.

L’Odas a été sollicité en raison notamment de l’expertise qu’il a précédemment développé sur le Département de la Lozère, où l’Observatoire a accompagné un projet similaire entre décembre 2014 et décembre 2015. La méthodologie retenue est celle de la recherche action et repose sur trois principes : un diagnostic partagé, une démarche participative, l’observation comme levier du changement. La mission de l’Odas consistera notamment à faciliter la compréhension, puis l’appropriation par tous les acteurs, des plus-values inhérentes à la création d’une MDA. Elle doit ainsi permettre au Conseil Départemental de mobiliser l’ensemble des parties prenantes, afin de définir le périmètre de la nouvelle organisation, puis de mettre en œuvre cette dernière.

Trois étapes sont prévues :

  • Du 13 au 16 mars derniers, six collaborateurs de l’Odas ont conduit une première phase de diagnostic, en préalable au déploiement d’une Maison Départementale de l’Autonomie (MDA) en Haute-Loire. Pendant quatre jours, ils ont rencontré l’ensemble des acteurs du territoire concernés par ce projet (associations, services déconcentrés de l’Etat, protection sociale…) et animé des rencontres avec les collaborateurs de la Maison Départementale des Personnes Handicapées et du Service Maintien dans l’Autonomie du Département. Objectifs : identifier les atouts, les attentes mais aussi les points de vigilance que suscite ce projet de Maison de l’autonomie (MDA). Le diagnostic a été restitué dans le courant du deuxième trimestre 2018 au Comité de pilotage de la recherche action (associant les élus en charge des compétences concernées et la Direction générale, il se réunit à chaque étape) et aux collaborateurs de la MDPH et du SMA. Trois pistes de travail ont alors été dégagées dégagées : Favoriser la connaissance réciproque des équipes et l’émergence d’une culture commune ; Redéfinir les missions d’accueil/information, de gestion administrative des dossiers, d’accompagnement social ; Organiser l’articulation siège /territoires.
  • Une phase de co-construction, dans le cadre d’ateliers collectifs, afin de définir des scénarii envisageables pour la future MDA, précisant son périmètre d’action, son mode de fonctionnement…Ces ateliers participatifs portent sur cinq thématiques et réunissent des groupes de 12 participants maximum, associant des agents du SMA, de la MDPH, de la MAIA, du service social et les responsables de territoires. Deux ateliers sont menés par thématique pour impliquer la quasi-totalité des agents concernés. Tenant compte des attentes formulées autour du projet de MDA (un Guichet unique, un lieu ressource, un lieu d’animation, une mutualisation des moyens) pour garantir une réponse pour toutes personnes confrontées à une perte d’autonomie sur l’ensemble du territoire, le choix définitif du scénario retenu reviendra au COPIL.
  • Une phase d’accompagnement au changement, conditionné par le choix du scénario. Sur le Département de la Lozère, cette étape avait notamment été l’occasion de travailler sur l’harmonisation des territoires, sur le redéploiement des ressources en fonction des nouveaux périmètres, sur la clarification des processus d’évaluation, de suivi et d’accompagnement social.

Contact : Estelle Camus - estelle.camus@odas.net

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Les groupes de travail de la Commission « Autonomie »

Certains travaux sont transversaux à différentes thématiques et sont alors menés par des groupes de travail ad hoc.

Certains travaux sont transversaux à différentes thématiques et sont alors menés par des groupes de travail ad hoc.

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