Développement social : les acteurs impliqués

Pour parvenir à mettre en œuvre cette ambition en faveur du développement social, une mobilisation de l’ensemble des acteurs et des organisations du territoire est nécessaire. Toutes les politiques décentralisées et déconcentrées sont évidemment concernées, mais aussi l’ensemble des acteurs associatifs et les habitants. Cela suppose de refonder les relations entre les différents acteurs, ce qui passe nécessairement par une redéfinition des complémentarités entre collectivités publiques, et entre collectivités et associations. Cela suppose aussi une évolution du rôle du travail social.
Probablement dû à la complexité de la question sociale, son caractère polymorphe, le paysage des acteurs publics pour y faire face n’est pas simple. Ce sont d’abord les communes qui sont concernées par le développement social. Compte tenu de leur compétence générale sur les affaires de la commune et de la diversité des leviers dont elles disposent (politiques culturelles, éducatives, sportives, urbaines, des transports, de l’animation des quartiers…), elles peuvent se considérer légitimement comme les mieux armées sur le terrain de la prévenance¹ en direction de tous les habitants. De leur côté, les départements, légitimés par leurs responsabilités sociales, se mobilisent de plus en plus sur le front de la prévention et de la protection des publics en difficultés. Enfin, les services de l’État, comme les organismes de sécurité sociale, sont aussi directement concernés par le développement social à travers leurs diverses compétences locales susceptibles de produire des liens et des repères tout au long de la chaîne de la solidarité (définition et gestion des droits, de l’Éducation nationale, politique de la ville).

Collectivités publiques : une complémentarité à redéfinir

Le problème se pose alors de définir les différents rôles des collectivités publiques, dans les actions de soutien aux initiatives prises en matière de développement social. C’est alors qu’il convient d’affirmer sans ambiguïté le rôle premier des collectivités locales, seules détentrices d’une légitimité de proximité. Et dans la même logique, celle des communes en partenariat avec le département en zone urbaine et celle des départements en partenariat avec les communes en zone rurale. De même qu’il est indispensable d’affirmer explicitement la responsabilité sociale des départements sur les publics fragiles et la responsabilité sociétale des communes sur l’ensemble des habitants. Car loin d’inciter les collectivités à travailler de façon indépendante des unes par rapport aux autres, la clarification des responsabilités entre ces différents niveaux d’administration peut au contraire permettre d’aboutir à des actions concertées efficaces, grâce à davantage de respect de la légitimité de chacun.
Par ailleurs, le développement du phénomène intercommunal nous invite à nous interroger sur l’articulation du rôle des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et des communes. En effet, l’intercommunalité, dont la couverture du territoire français est en cours d’achèvement, présente le double intérêt de regrouper des moyens et de permettre la mise en œuvre de stratégies à une échelle plus pertinente, qui recoupe parfois le périmètre du bassin de vie ou du bassin d’emploi. Mais, il semble, selon les différentes enquêtes de l’Observatoire national de l’action sociale (Odas), qu’elle soit davantage conçue comme un outil technique de construction d’équipement et de gestion de services, qu’un outil politique au service d’un projet local concerté. Dès lors, on ne s’étonnera pas de voir les maires hésiter à déléguer à l’intercommunalité les politiques de proximité (petite enfance, jeunesse, personnes âgées, lien social…).
On voit là toutes les limites de l’organisation actuelle, dans laquelle les politiques structurantes se décident au niveau intercommunal tandis que les autres se décident au niveau communal. Si l’on veut rapprocher les deux démarches, il faudra donc oser donner aux EPCI des responsabilités plus étendues tout particulièrement en zone urbaine. Ce qui suppose du point de vue de l’efficacité comme du point de vue de la démocratie, d’organiser l’élection au suffrage universel des délégués communautaires, ce qui a déjà été mis en œuvre partiellement lors des dernières élections municipales.

Collectivités et associations : une coopération à repenser

S’agissant du monde associatif, sa contribution à la revitalisation du lien social dans les territoires est très importante, à travers notamment l’action des centres sociaux.Les collectivités locales pourraient davantage soutenir leur démarche d’animation globale. En outre, particulièrement dans les domaines de la petite enfance ou du soutien aux personnes âgées, le recours aux associations pourrait s’amplifier sous forme de délégations de services publics. Cela permettrait en premier lieu d’éviter que les collectivités locales ne soient juge et partie dans la construction et l’évaluation de l’offre de services. Par ailleurs, libérées de ce rôle gestionnaire, elles pourraient s’impliquer totalement dans la planification et la coordination de l’offre de services et l’information au public, encore insuffisamment développées aujourd’hui.
Cependant, le recours de plus en plus fréquent à la procédure de marché public et à la mise en concurrence entre associations dans le cadre d’appels à projets, là où des subventions étaient auparavant attribuées, fait courir un certain nombre de risques aux associations. Afin de maintenir la capacité de réactivité et de créativité favorisant notamment le renouvellement de l’offre de services, des garanties devront être apportées au monde associatif, afin de poser les bases d’un partenariat productif pour le territoire.
Toutefois, l’approfondissement de l’auto-évaluation de la part des associations est également nécessaire. Quels que soient leurs domaines d’intervention et leurs statuts, elles ont souvent tendance à faire passer le projet politique derrière le programme d’activités, la militance derrière le professionnalisme. Il n’est évidemment pas de solution simple en la matière. La judiciarisation de notre société, de même que la difficulté à recruter des bénévoles prêts à prendre des responsabilités, ne constituent pas un contexte favorable à un renouveau.
Pourtant, un projet associatif porteur de sens semble un impératif pour repenser sereinement les relations entre collectivités locales et associations en donnant à ces dernières le rôle de partenaire qu’elles revendiquent, afin de faire de la gouvernance locale une gouvernance plus citoyenne.

Travail social : un rôle stratégique à reconnaitre

Dans ce mouvement global en direction du développement social, se pose tout naturellement la question du rôle et de la légitimité du travail social. En effet, l’action sociale est encore largement perçue comme essentiellement réparatrice et ses responsabilités sont souvent considérées comme spécialisées et peu en lien avec les autres politiques publiques. C’est ce qui explique d’ailleurs que, dans les villes, elles ont été longtemps confiées exclusivement aux centres communaux d’action sociale, ayant le statut d’établissement public autonome.
Mais si l’on s’inscrit dans une logique de développement social, la nécessaire connaissance qualitative des besoins de la population et l’ingénierie spécifique de ses professionnels autorisent l’action sociale à revendiquer un rôle d’impulsion auprès de l’ensemble des acteurs locaux.
Avec l’instauration du revenu minimum d’insertion (RMI), une première étape dans le repositionnement stratégique de l’action sociale a été franchie avec succès. Le modèle de l’intervention sociale a dû intégrer de façon beaucoup plus opérationnelle, aux côtés d’une approche clinique centrée sur la santé mentale et les troubles familiaux, d’autres approches davantage axées sur la prise en compte des liens entre environnement et individus. Mais, il faut dorénavant que cette orientation s’inscrive dans tous les interstices des politiques publiques pour faire du développement social.
La construction du diagnostic social est en effet la première étape du développement social et elle requiert une forte implication des professionnels. La statistique en soi n’est rien sans l’éclairage lié à la pratique du terrain et l’analyse partagée pour en interpréter le sens. Faute de connaissance concrète des causes et conséquences de la précarité et de la détresse spécifique à un territoire, il s’avère difficile d’élaborer des propositions pertinentes en direction des décideurs politiques.
Bien que les circonscriptions d’action sociale aient depuis longtemps été définies comme un espace potentiel d’animation et d’innovation sociale, l’organisation par les départements du rôle stratégique du travail social reste encore minoritaire. Le constat est identique pour les villes. Même si leurs CCAS ont été chargés par le législateur de réaliser une analyse des besoins sociaux (ABS), on recense bien peu de diagnostics territoriaux axés sur la prévention des risques sociaux, non seulement en matière de précarité économique mais aussi relationnelle et identitaire. C’est ce qui explique que de nombreuses collectivités locales commencent à se doter d’une ingénierie du développement social, comme les dix-huit départements qui ont engagé une recherche-action en ce sens avec l’Odas. Il s’agit notamment de s’interroger sur la relation du travail social et de son environnement.

Travail social : une déontologie à garantir

En effet avec le développement social, la relation essentiellement duale entre le professionnel et l’usager se transforme en une relation plurielle. Le travail social continue de se consacrer aux publics en difficulté, mais participe aussi activement à la réalisation d’un projet territorial dont la mise en œuvre appelle la maîtrise de relations complexes entre démocratie représentative et démocratie participative, et entre logiques locale et nationale. La question de la relation du travail social au monde institutionnel met alors en relief deux types de risque.
Le premier est connu. Il a trait au partage d’informations inhérent à la mise en place d’une approche collective du travail social et à son ouverture sur le développement social. Dans les deux cas de figure, l’établissement commun d’un diagnostic territorial est nécessaire. De surcroît, celui-ci doit sa qualité à la densité des informations qualitatives recueillies. Il est clair que l’approche collective peut engendrer des risques de tensions accrues dans la gestion du secret professionnel et de l’obligation de discrétion. Au-delà de l’encadrement légal du secret partagé, il faut aujourd’hui répondre à ces préoccupations en améliorant les référentiels déontologiques et éthiques et les garanties qui s’y rattachent. Le second risque est moins connu. Il concerne les incidences de la reconnaissance du rôle stratégique du travail social. Le travail social étant appelé à intervenir activement, dans la définition de la réponse publique et dans sa mise en œuvre collective, il risque d’entrer en concurrence avec le pouvoir politique. Inversement, le travail social, prêt à se mobiliser sur le développement social, peut craindre une récupération politicienne. Ici encore, des équilibres doivent être trouvés dans la mise en œuvre d’une fonction qui peut prêter à la manipulation de l’institution par le professionnel ou du professionnel par l’institution.
On semble donc admettre de plus en plus fréquemment qu’il est nécessaire de compléter les garanties déontologiques, généralement préservées dans le cadre du travail social, de recommandations éthiques (sous forme de chartes) bâties sur une appropriation collective de valeurs consensuelles.

Les autres articles de cette série sur le développement social local

- 1ère partie - Développement social : de quoi s'agit-il?
- 2ème partie - Développement social : ses objectifs concrets
- 3ème partie - Développement social : les acteurs impliqués
- 4ème partie - Développement social : les conditions stratégiques
- 5e partie - Développement social : les aspects opérationnels
- 6e partie - Développement social et soutien à l’autonomie
- 7e partie - Développement social et protection de l’enfance

Les publications de l’Odas traitant du développement social

> « Cohésion sociale et territoires - Comment mieux agir ? » - Mai 2019
> « Développement social : les départements à l’épreuve du réel » - Septembre 2016
> Cahier de l’Odas - Recherche action « Les villes et le lien social » - Juin 2013
> Lettre de l’Odas - « Les villes et le vivre ensemble. Enquête sur les priorités politiques et stratégiques des villes de plus de 30.000 habitants » - Mai 2013
> Lettre de l’Odas - « Développement local et performance sociale : Où en sont les Départements ? » - Novembre 2010
> Les Cahiers de l’ODAS - « Développement social local : Les voies de l’action au service du changement » - Juin 2007
> Lettre de l’ODAS - « Les maires et le vivre-ensemble - Les nouveaux contours de l’action municipale en matière de solidarité » - Avril 2007
> Rapport de l’ODAS - « Travail social et développement social : La formation initiale au coeur du changement » - Novembre 2002
> Ouvrage « Décentralisation : de l’action sociale au développement social - Etat des lieux et perspectives » - 2001
> Les Cahiers de l’ODAS - « Les Maires et le lien social » - Novembre 1998
> Les Cahiers de l’ODAS - « Pouvoirs locaux : vers une nouvelle réponse sociale » - Octobre 1997